En el marco de la alianza entre la Fundación Karisma, Datasketch y con el apoyo del proyecto de gobernanza de datos de la Iniciativa Latinoamericana por los Datos Abiertos -ILDA-, continúan los comentarios a los diferentes componentes del Plan Nacional de Infraestructura de Datos -PNID-. En particular, en este documento se analiza la propuesta del Data Marketplace.
Como se explicó en la entrega anterior, el mercado de datos, según el borrador del PNID, es “un punto de encuentro para el intercambio abierto de activos de datos entre personas y empresas actuando como consumidores y proveedores”. Esta definición está sustentada por el documento Economía de Intercambio de Datos. Data Marketplaces – Conceptualización para su implementación en Colombia elaborado por la Consejería Presidencial para Asuntos Económicos y Transformación Digital, el Departamento Nacional de Planeación y el Centro para la Cuarta Revolución Industrial de Colombia.
El Centro para la Cuarta Revolución Industrial de Colombia -C4RI- fue inaugurado por el Foro Económico Mundial el 30 de abril de 2019. Este se encuentra ubicado en el Distrito de Innovación Ruta N en la Ciudad de Medellín. El C4RI es una alianza entre la Alcaldía de Medellín y el Gobierno nacional “con inversiones anuales, cercanas a los 2 millones de dólares, para capital humano e investigadores” y tiene 6 frentes de trabajo: (I) mejoramiento en los procesos y efectividad en las entidades de control a través de la inteligencia artificial (IA); (II) fortalecimiento de la política criminal y la seguridad ciudadana a través del uso de herramientas de IA; (III) infraestructura TIC para la equidad; (IV) internet de las cosas (IoT) para mejorar la movilidad; (V) políticas públicas para la adopción de blockchain; y (VI) diseño de políticas para fomentar el manejo transparente de los datos relacionados con los bienes.
En el documento Economía de Intercambio de Datos se mencionó que el mercado de datos en Colombia tiene como pilares resolver problemas humanitarios apremiantes e impulsar la innovación social y técnica en el contexto de una sociedad que toma sus decisiones a partir del uso e intercambio de datos. Aunque desde Karisma y Datasketch se valoran estos pilares, es fundamental que en el proceso del antes, durante y después de su implementación se resuelvan algunas cuestiones.
Hay seis tipos diferentes de intercambios de datos entre el sector público y el privado, referenciados en el documento (I) Asociaciones de datos: empresas privadas y entidades del Estado se agrupan para intercambiar datos provenientes de diferentes fuentes y resolver una problemática o lograr un objetivo en común. Este modelo tiene un propósito y una temporalidad limitadas. (II) Interfaces de Programación de Aplicaciones -API-: las empresas ponen a disposición sus API para que los usuarios puedan disponer directamente de los datos. ¿Pero por qué no pensar en un modelo en el cual estas API también sean puestas a disposición del público en general por parte de entidades del Estado? (III) Asociaciones de investigación: investigadores que se agrupan para analizar los datos e identificar posibles soluciones con impacto social. Este modelo se caracteriza por el interés en resolver un asunto de interés mutuo, el cual genera beneficios a las partes y se desarrolla en sectores intensivos en investigación. (IV) Data SandBox: son una plataforma compartida para que actores de diferentes sectores accedan de forma remota y colaboren en metodologías y conjuntos de datos compartidos. (V) Data Trust: se fundamenta como una estructura legal que permite la custodia independiente de algunos datos para el beneficio de un grupo de organizaciones o personas. (VI) Data Marketplace: tiene el objetivo de facilitar el intercambio de datos abiertos, corporativos o de carácter personal. Le permite a la ciudadanía beneficiarse de la recolección y procesamiento de sus datos.
Este mecanismo de intercambio de datos o data marketplace, según el documento, es el que tiene más potencial de sostenibilidad dado su esquema de “oferta-demanda de activos, información y el espacio de autorregulación permitida por sus actores y reguladores”. Este data marketplace será una plataforma la cual tendrá un catálogo de activos de datos (data assets) o flujos de datos (data streams) dispuestos para la compra y la venta. Esto incluye datos de clasificación abierta, datos personales, fotografías satelitales, imágenes médicas, datos binarios y flujos de datos transmitidos en tiempo real por sensores. La información disponible para ser comprada y vendida contará con la calificación de riesgos en fondos de inversión por medio de las denominaciones: AAA, AA, BBB o similares.
El C4RI de Japón hizo algunas recomendaciones para los Data Marketplace Service Providers. Estos son los proveedores de servicios del mercado de datos y sus principales operadores y administradores, que según el C4RI, son un componente clave de la gobernanza de datos, pues son tanto generadores de confianza como de incentivos económicos. A nivel mundial, los proveedores del servicio de mercado son empresas privadas. En el documento elaborado por el C4RI de Japón se hace énfasis en la importancia de definir quién gobierna el mercado, si el Service Provider o el Estado (por medio de regulaciones, reglas de conducta u otros mecanismos).
Sin embargo, para el caso colombiano no está claro ni siquiera cuál será la entidad encargada de implementar y administrar la plataforma del mercado de datos. ¿Se creará una nueva? ¿Se adaptará una ya existente? ¿Quién va a auditar su funcionamiento? Para el C4RI de Japón, cualquiera que sea la entidad o la forma de proveer el servicio del mercado de datos está bien, desde que exista claridad en sus funciones, sus responsabilidades y que haya garantía de que esa entidad va a actuar de manera neutral e imparcial. Para el caso colombiano hay preguntas incluso sobre las ganancias que este mercado le genere a su operador: ¿A quiénes va a beneficiar? ¿Para qué se va a utilizar este dinero? y ¿quién responde por la pérdidas que se generen allí? Es decir, ¿será que tanto las ganancias como las pérdidas se repartirán de manera equitativa?
Como ya lo mencionamos, en el documento colombiano se indicó que el data marketplace es el mecanismo con mayor potencial de sostenibilidad, sin embargo, es importante cuestionar el esquema tipo mercado como el elegido por el Estado colombiano para el intercambio de datos. Este esquema parte de la base de que todos pueden participar del mercado, no obstante, en este país hay barreras estructurales que impiden que esto sea una realidad. Por ejemplo, el analfabetismo que, para el 2005, para personas mayores de 15 años era de 8,4% y que, para el 2018 pasó a ser de 5,1% es una cifra que se incrementa al considerar personas de mayor edad. Según datos del censo de 2018 los rangos de edad con las mayores tasas de analfabetismo eran de 70 a 79 años, 80 a 89 años, 90 a 99 años y más de 100 años, con niveles de 16,89%, 24,19%, 28,41% y 23,18% respectivamente.
A este problema se le suma el del analfabetismo digital o falta de formación básica para hacer uso de las herramientas digitales que, según la Unesco, abarcan el uso elemental de los dispositivos digitales y las aplicaciones en línea. Y, aunque no hay cifras exactas de la cantidad de personas que son analfabetas digitales o que no cuentan con una formación básica, las medidas de confinamiento para contener la pandemia del Covid-19 generaron la necesidad de transicionar a nuevos modelos de enseñanza a distancia o virtuales. Estos nuevos modelos evidenciaron “la persistente brecha digital, en cuanto a conectividad, acceso a la electricidad y capacidad para utilizar la tecnología, que ha limitado las oportunidades de aprendizaje”. Es decir que, en principio, dadas estas condiciones, es imposible que “todos” puedan acceder al mercado de datos.
Ahora bien, analizar esta propuesta del data marketplace permite entender cómo el Estado colombiano está pensando su propio rol en el marco de la gobernanza de datos. Y ese rol parece tener varias características: poca o nula influencia en la regulación del mercado, poca o nula influencia en el tratamiento de los datos que se intercambian y una falta de incidencia en la inclusión de actores sin fuertes intereses comerciales, por ejemplo, la academia, los centros de pensamiento, las ONG y otras organizaciones de la sociedad civil.
Para continuar con el análisis, se retomó el concepto de metagobernanza propuesto por Bob Jessop en 1998. Este tiene como propósito reinsertar al Estado en la teoría de la gobernanza, lo que implica entender a los políticos y a los tomadores de decisión no como un actor más en las mesas de negociación (propias de la gobernanza), sino como “los garantes de que los sistemas de gobernanza funcionen para lo que fueron diseñados”. En ese sentido, la forma en que es concebido un escenario de gobernanza propuesto por el mismo Estado tiene varias posibilidades: el Estado es un actor más del mercado de datos, el Estado en un facilitador de actores económicos, el Estado como garante de la protección de datos o el Estado como regulador del mercado que basa sus decisiones en el bien común.
Una posible respuesta a esta cuestión tiene que partir de la manera en la que el Estado prioriza la construcción de confianza como vehículo para el establecimiento de reglas claras entre actores y su adecuada coordinación, tanto en escenarios preexistentes al mercado de datos como en los nuevos que este genere. Para esto, se pueden considerar dos casos recientes.
Por un lado, el incumplimiento en el contrato “establecido entre la Unión Temporal Centros Poblados y el MinTIC, en el que están embolatados 70.000 millones de pesos de adelanto del proyecto, que aún no se ha ejecutado”. Este proyecto tenía como propósito dotar de internet a las zonas rurales, especialmente, a los colegios para que estudiantes, docentes, rectores y comunidades pudieran “contar con las herramientas necesarias para consultar gratuitamente diversas fuentes de información, acceder a servicios, realizar trámites en línea, desarrollar emprendimientos, capacitarse, encontrar nuevas oportunidades de empleo, estar en contacto con familiares que se encuentren lejos, entre otros beneficios gracias al uso de la tecnología”.
Por el otro, la última semana de noviembre del 2021, tres voceros campesinos y un técnico que participó en la recolección de datos de cultivadores de coca, amapola o marihuana y sus familias para acogerse al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS- denunciaron el posible uso indebido de su información. Al parecer, los datos se recogieron a través de la misma aplicación utilizada para monitorear los cultivos de uso ilícito y esta pudo haber terminado en manos de las autoridades encargadas de la erradicación forzada y la captura de cultivadores, como la operación Artemisa. Este caso, además, nos deja frente a la pregunta por la custodia y la seguridad de los datos, quién puede acceder, cuándo, por qué y para qué los datos que se le entregan al Estado y también a los privados, en el caso del mercado de datos.
Adicionalmente, ambos casos evidencian que, para que se construya efectivamente un escenario de confianza en el marco de la gobernanza de datos, resulta necesario superar antiguos (la corrupción) y nuevos problemas (la falta de protección en la custodia de los datos). Se podría tomar el caso de otros países, como Estonia, como ejemplo para implementar la gobernanza de datos, sin embargo, antes de hacerlo, es necesario tener en cuenta el contexto histórico, cultural y social de este país. Es decir, cómo hacer para que tanto el mercado como la gobernanza de datos vayan más allá de Bogotá, Medellín y Cali y lleguen a los centros poblados y a las zonas rurales o cómo hacer para que pobladores rurales de todo tipo puedan beneficiarse de este nuevo modelo.
La gobernanza de datos, el PNID y el mercado de datos (o el intercambio de datos) presentan nuevos escenarios a través de los cuales se pueden potenciar las relaciones, tanto entre el Estado y la sociedad civil como entre el mismo Estado. En el segundo caso, esta es una oportunidad de mirar “hacia adentro” y reconocer que los datos no solo son importantes desde la óptica del mercado, sino que, además, le permiten tomar mejores decisiones y cumplir de mejor manera sus funciones si se da de una manera adecuada y si se “irriga” a todos sus niveles e instituciones.
Si se analiza la mirada “hacia fuera”, este nuevo escenario que presenta el mercado de datos se podría utilizar de bandera para la inclusión de poblaciones rurales o poblaciones vulnerables. Esta inclusión debería contar con un adecuado acompañamiento y gestión por parte del Estado y otros actores como la academia y las organizaciones de sociedad civil.
Es posible pensar un mercado de datos que sea una herramienta para pequeños productores, como los paneleros, por ejemplo, la cual les permitiera establecer un precio justo para vender su producto así como el mejor momento para comercializarlo para aumentar sus ganancias. Si esta herramienta fuera manejada por cooperativas, apoyadas por académicos y organizaciones de la sociedad civil se podrían facilitar tanto la información a sus asociados (valores de compra/venta y de insumos) como el know-how para generar valor agregado. Con esto no se está afirmando que el Estado deba regular precios, lo que sí podría hacer es analizar las tendencias de inflación tempranas y a través de esto plantear programas que mitiguen posibles impactos negativos en los pequeños productores. En un esquema así, muchos se podrían beneficiar de los datos generados, pero fundamentalmente se lograría impactar a quienes más los necesitan, como los pequeños productores.
Ahora bien, este modelo de mercado de datos puede no ser adecuado para otros temas, por estar centrado en actividades comerciales. Así las cosas, se necesitan otros modelos que puedan interesarle a la academia o a otros sectores como aquellos que trabajan desde lo social o lo político. Si ese mercado propuesto no responde a las necesidades de otros sectores, no hay incentivos reales para participar de él y por tanto nunca se benefician de un mercado de este tipo. Con esto en mente, aún queda la duda de para quién estamos construyendo el mercado de datos.
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