El PNID: ¿del gobierno a la gobernanza de datos?

2021-12-16 Leer en voz alta

En esta nueva entrega, la Fundación Karisma, en alianza con Datasketch y con el apoyo del proyecto de gobernanza de datos de la Iniciativa Latinoamericana por los Datos Abiertos -ILDA-, analizan el borrador del Plan Nacional de Infraestructura de Datos -PNID- y el Modelo de Gobernanza de la Infraestructura de Datos para el Desarrollo de Tecnologías Emergentes en el cual está fundamentado.

Es importante tener en cuenta este segundo documento ya que, en el PNID, se indicó que la gobernanza de datos “se enmarcará en el Modelo de gobernanza de la infraestructura de datos del Estado que será definido por el DAPRE”. Aunque el PNID dice que este documento será publicado a finales de 2021 no encontramos ese documento final, lo que tenemos es un borrador que fue publicado en abril del mismo año como insumo para recibir comentarios. 

Primero, un contexto. El pasado 15 de septiembre el Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -MinTIC- publicó el borrador de la resolución mediante la cual se aprobaría el PNID y la Hoja de Ruta en el desarrollo de la Política de Gobierno Digital. El Modelo de Gobernanza fue publicado en abril por el Departamento Administrativo de la Presidencia – DAPRE-.

El borrador del PNID fue elaborado por el MinTIC en articulación con la Consejería Presidencial de Asuntos Económicos y Transformación Digital, el Departamento Nacional de Planeación -DNP- y el Centro para la Cuarta Revolución Industrial. El Plan tiene como propósitos impulsar la transformación digital del Estado colombiano y desarrollar una economía basada en datos. Además, prometió la inclusión de modelos de uso e intercambio de datos como Data Trust, Data Commons, Data Marketplace y portales de datos, entre otros. 

Según el borrador del PNID, Data Trust hace referencia a un mecanismo de gobierno de datos, propuesto por el Open Data Institute donde, a través de un fideicomiso, se administran los datos fiduciaria e independientemente. Generalmente, este mecanismo es de carácter público-privado. Por su parte, Data Commons es un mecanismo que permite la experimentación y la interacción de datos en plataformas, dirigidos especialmente a investigadores quienes pueden almacenar, compartir, acceder e incluir datos. Por último, Data Marketplace es una plataforma digital de intercambio de datos entre consumidores y proveedores. 

En el borrador del PNID se proponen cinco componentes generales para la infraestructura de datos: (i) la gobernanza de la infraestructura de datos; (ii) datos (datos maestros, datos de referencia, datos transaccionales y datos abiertos); (iii) aprovechamiento de los datos, (iv) interoperabilidad de la infraestructura de datos, y (v) seguridad y privacidad de los datos que conforman la infraestructura, instrumentos técnicos y tecnológicos.

El concepto de gobernanza de datos surgió con el CONPES 3920 de 2018 y fue retomado en el Documento Modelo de Infraestructura de Datos publicado por el DAPRE en abril del 2021. En ese documento se definieron como objetivos de la gobernanza de datos: la coordinación interinstitucional, la participación del sector privado, la creación de confianza, el modelo técnico (ontológico) y el impacto internacional. 

En el marco del PNID, la gobernanza de la infraestructura de datos del Estado es el “conjunto de normas, políticas, estándares, roles y responsabilidades que permiten potenciar el uso y aprovechamiento de la infraestructura de datos […] facilita la articulación de acciones del sector público, privado, la academia y la sociedad civil, y genera un escenario de confianza y seguridad para reutilizar los datos tanto del sector público como del privado”. En este escenario de gobernanza, según el borrador del PNID, se deben definir: reglas, facultades y atribuciones de decisión, responsabilidades y rendición de cuentas, y procesos relacionados con la gestión de datos durante su ciclo de vida. 

En el PNID se planteó que el modelo de gobernanza será definido por el DAPRE al finalizar el año 2021. Como se dijo anteriormente, al momento de esta publicación sólo estaba el borrador de abril de 2021, que fue el que se utilizó para la elaboración de este documento. 

La gobernanza como concepto

Antes de continuar con el análisis, resulta pertinente explicar brevemente el concepto de gobernanza. Para Rod Rhodes, profesor de la Universidad de Southampton en el Reino Unido, en las últimas décadas se ha producido un cambio de paradigma en la forma de gobernar: se pasó del gobierno a la gobernanza. Esto en palabras de Sergio Montero implicó involucrar actores no gubernamentales, organizaciones de la sociedad civil, gremios, academía, entre otras, en el diseño, la planeación y la implementación de políticas públicas, justo como se planteó en el borrador del PNID.

La gobernanza, para Montero, tiene como propósito solucionar los problemas de las jerarquías verticales del gobierno y las fallas de mercado. En concordancia, los modelos de gobernanza se basan en conceptos como: las redes horizontales, la colaboración público-privada y la planificación estratégica. 

No obstante, la gobernanza también puede tener fallas o problemas, como las planteadas por Sergio Monterio, Tobias Franz y Miller Choles. Por ejemplo, cuando los objetivos de algunos actores de la sociedad civil se alejan del interés público, cuando existe un conflicto irreconciliable en las negociaciones entre actores o cuando no se incluyen ciertos sectores, como la sociedad civil. Sobre el último punto, los autores afirman que en la gobernanza resultan fundamentales los procesos de participación con diversos actores de la sociedad civil. Sin embargo, la falta de representación de algunos sectores, ya sea porque no fueron invitados a participar o porque, aunque fueron invitados, no están familiarizados con el lenguaje ni las dinámicas de la planificación participativa, puede llevar a la reproducción de jerarquías sociales existentes o al diseño de agendas que perjudiquen a determinadas poblaciones, en este escenario, preocupan especialmente las más vulnerables.

La propuesta de gobernanza de datos en el PNID

Teniendo este marco de referencia, la Fundación Karisma y Datasketch estarán realizando varios comentarios al respecto del borrador Plan Nacional de Infraestructura de Datos -PNID-. 

El primer comentario tiene que ver con los escenarios de participación de la sociedad civil. En el PNID se planteó que la gobernanza era, por un lado, una forma de facilitar la articulación de acciones del sector público, el privado, la academia y la sociedad civil y, por el otro, una forma de generar escenarios de confianza y seguridad para reutilizar los datos de los sectores público y privado. Sin embargo, esa confianza queda en entredicho por el extremadamente corto plazo (entre el 15 y el 17 de septiembre) que dio el MinTIC para recibir los comentarios al borrador del PNID. Este plazo de participación no resiste ningún análisis por ejemplo frente a las recomendaciones de la OCDE en la materia.

Adicionalmente, se revisaron los componentes del PNID [1] y las tareas específicas que cada entidad tiene en su implementación. Se encontró que, en este Plan, no se hace referencia específica a las formas en que la sociedad civil podrá participar en el diseño, la planeación o la implementación del mismo. Un ejemplo de inclusión de la sociedad civil en el Plan podría darse en el Componente 2 de la hoja de ruta de implementación, específicamente, en torno a la creación de un “diccionario y catálogos de registro único de información”. Aquí sería relevante y necesaria la participación de la sociedad civil: miembros de la academia y/o el sector privado con experiencia en esta área los cuales podrían brindar una asesoría valiosa.

De la misma forma, se revisaron los cinco objetivos del Modelo de Gobernanza, las entidades líderes que los implementan y sus tareas, y se encontraron tres formas de inclusión de otros actores diferentes al Estado. La primera es la participación del sector privado (gremios, emprendedores e industria) a través de la Consejería Presidencial para la Competitividad y la Gestión Pública–Privada, sin embargo, no es clara la forma en que se dará esta inclusión. La segunda y la única habla expresamente de involucrar a la sociedad civil está en el objetivo de creación de confianza, en el cual se le designó al DNP la tarea de generar espacios de diálogo con la sociedad civil, especialmente, con aquellos grupos que ejercen veeduría ciudadana. Una última forma de inclusión está en el objetivo de impacto internacional, en el cual se hace referencia al trabajo con organizaciones multilaterales líderes en la materia, con el fin de generar una infraestructura que sea relevante a nivel internacional. Se proponen: CAF, OCDE, ONU, BID y UIT. Sin embargo, tampoco fue clara la forma en que se llevará a cabo.

Aunque sabemos que estos dos documentos (el PNID y el Modelo de Gobernanza de Datos) son apenas borradores, para Karisma, Datasketch e ILDA resulta fundamental que, en el marco de la gobernanza de datos, la inclusión de la sociedad civil en los escenarios de participación sea clara e incluya lineamientos para su implementación. En ese sentido, es importante que, en las próximas versiones de ambos documentos, se expliquen las formas en la que se van a materializar los escenarios de participación y los escenarios de confianza, qué es lo que se espera de ellos y cómo van a incluir a la ciudadanía en la toma de las decisiones. 

El segundo comentario es acerca del mercado de datos Data marketplace, el cual fue definido como “un punto de encuentro para el intercambio abierto de activos de datos entre personas y empresas actuando como consumidores y proveedores” por medio de una plataforma digital. En el PNID se planteó que este tendría “sus propios lineamientos, reglas y condiciones para su operación y uso” los cuales, “podrán ser establecidos mediante mecanismos de autorregulación por las entidades participantes”. Para estas tres organizaciones, el mercado tal y como se plantea puede llegar a ser un problema puesto que ni en la Resolución ni en el documento del PNID hay una claridad acerca de los actores interesados en este mercado y las formas en que se va a regular el mismo. 

Como lo afirmó el DAPRE,hay dos “retos” que resultan importantes traer a colación: la gobernanza efectiva en el intercambio de datos y la incertidumbre jurídica y regulatoria. Con respecto a la primera, el DAPRE indicó que es fundamental que se definan normativas y directrices claras para compartir datos, ya que dentro de los problemas o fallas en la gobernanza pueden estar la desarticulación de los actores participantes y la falta de claridad sobre los principios que orientan el intercambio. Frente al segundo punto, pueden existir problemas de vulneración a la privacidad, problemas con la protección de datos personales y violaciones a la propiedad intelectual. En ese sentido, es fundamental que este mercado tenga mecanismos de regulación externa para proteger a compradores, vendedores e incluso a terceros que se vean involucrados o afectados en/por él. Esto es fundamental porque uno de los riesgos de la gobernanza, como se mencionó anteriormente, se puede dar cuando actores de la sociedad civil como los gremios o las grandes empresas tienen intereses alejados o contrarios a los del interés público. 

El tercer comentario es frente a la articulación del PNID con lo que ya existe. Por ejemplo, en el último componente (Insumos Técnicos y Tecnológicos de la Infraestructura de Datos)  se le asignó al MinTIC la tarea de elaborar “el landing page para centralizar la oferta relacionada con la infraestructura de datos del Estado”, pero no es claro cuál será la relación de esta página con el Portal Nacional de Datos Abiertos ya existente. Tampoco es claro cómo otras entidades territoriales, como municipios o departamentos, podrán involucrarse en la implementación del PNID. En este punto es fundamental que en el plan se expliquen las formas en las que la gobernanza de datos va a materializarse en todo el territorio nacional y en todos sus niveles: ¿podrán las alcaldías y gobernaciones acceder al mercado de datos?, ¿habrá financiación?

Tanto el MinTIC como el DAPRE definirán el rol de Chief Data Officer y generarán espacios de formación para el aprovechamiento de los datos. En el PNID se dice que estas personas trabajarán en las entidades del orden nacional. Aunque la gobernanza, en teoría, trata de romper antiguas jerarquías verticales de gobierno, este plan solo involucra, en su mayoría, a entidades asociadas a la presidencia, departamentos administrativos y ministerios. En ese sentido, es importante explicar cómo se va a involucrar a otras entidades y niveles del Estado que permitan establecer procesos de “abajo hacia arriba” y horizontales con entidades territoriales y con la sociedad civil.

Finalmente, para responder a la pregunta que se planteó en principio (¿Del gobierno a la gobernanza de datos?), pareciera que vamos en ese camino, aunque todavía faltan aclarar muchas cosas. Proponer un escenario de gobernanza de datos no garantiza que, automáticamente, se rompan las jerarquías existentes, se tomen decisiones de forma horizontal o inclusiva y tampoco garantiza la protección de los derechos de las personas. Por esta razón es importante que las entidades responsables del diseño e implementación del PNID y sus diversos componentes piensen nuevas estrategias que permitan una mayor participación de la sociedad civil que trascienda la socialización y defina las formas en que pueden involucrarse activamente en la toma de decisiones. 


[1]  (i) Implementación del Modelo de Gobernanza de la Infraestructura de datos, (ii) Gestión y aprovechamiento de los datos maestros, transaccionales y de referencia, (iii) Aprovechamiento de los datos en su ciclo de vida, (iv) Fortalecimiento de las capacidades de las entidades públicas, (v) Interoperabilidad de la infraestructura de datos, (vi) Espacios comunes de intercambio de datos entre diferentes actores del ecosistema y (vii) Herramientas técnicas y tecnológicas. Fortalecimiento de los portales de infraestructura de datos


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