Por Joan López
Como comentamos en una oportunidad anterior, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) publicó un documento que guía a los gobiernos como preparación para la “transformación digital” y puedan usarla para el crecimiento y el bienestar social. La OCDE es una organización internacional que apareció en 1961 y originalmente se centraba en hacer recomendaciones de tipo económico y comercial a los países con las economías más fuertes. Desde que arrancó el nuevo milenio, la OCDE se ha transformado en un Centro de Pensamiento que aglutina mucha experticia en todo tipo de políticas públicas y sociales, mientras que entran nuevos miembros de economías medianas como Colombia, Chile y los países bálticos (Clifton & Díaz, 2011).
La OCDE genera recomendaciones, basadas en procesos colaborativos entre los miembros y los investigadores del Secretariat, que no son de obligatorio cumplimiento, pero son guías para política pública. Colombia está en proceso de adhesión a la organización y ya tiene su invitación, por eso, el Gobierno está apropiando el lenguaje, pero la puesta en práctica deja mucho que desear.
Hace poco, a través de amigos, nos llegó un borrador de CONPES que apunta a ser la Estrategia de Transformación Digital que la OCDE les recomendó a sus miembros crear. Sin embargo, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) no tomó en cuenta las recomendaciones de la OCDE ni para la construcción de la estrategia, ni la visión transversal que debería estar presente en el documento.
Lo que tenemos es un CONPES pensado para las grandes empresas y para la promoción del comercio digital, pero sin una visión transversal de inclusión y bienestar social. Colombia está cerca de finalizar el proceso de adhesión a la OCDE y solo le falta pagar su cuota, pero de nada sirve los gastos y los esfuerzos que se hicieron en materia de política pública si no somos capaces de utilizar la membresía para no solo crecer económicamente, sino generar el bienestar e inclusión social que ellos esperan.
En este texto vamos a explorar los problemas que tiene esta Estrategia y lo que le hace falta para incluir la visión de “transformación digital” que tiene la OCDE. En primer lugar, vamos a hablar de los problemas de participación y consulta pública en la construcción de políticas públicas de los cuales el CONPES es solo una muestra. En la segunda parte vamos a analizar el texto de borrador del CONPES señalando sus problemas y carencias basados en el documento original de la OCDE (2019a). Finalmente, vamos a llegar a unas conclusiones.
1. La participación y la transparencia
Si algo caracteriza a la OCDE es el enfoque participativo con el que construye las recomendaciones. El Secretariat es un órgano técnico que recibe comentarios de los comités que incluyen a representantes de los países miembros, el sector privado, los sindicatos y la sociedad civil. Por eso, la recomendación general de la OCDE (2017) es desarrollar las políticas públicas con la participación de todos los actores interesados por medio de plataformas abiertas y consultas públicas, incluyendo a la sociedad civil. De hecho, la organización considera que las tecnologías digitales son esenciales para mejorar el diseño de las políticas públicas gracias a las facilidades que ofrecen para la participación de los actores interesados (OCDE, 2019b).
Según la OCDE (2018), Colombia está por debajo del promedio de la OCDE en participación de los actores interesados en el desarrollo de política pública y le recomendó “consolidar los planes de tener un sistema centralizado de consulta pública para sistematizar el requerimiento de consultar con otros actores” (p. 174). Por la presión de ingresar a la OCDE, el DNP expidió el CONPES 3816 de 2014 que incluía entre sus objetivos “mejorar los procesos de consulta, y la mejora en la divulgación y acceso a la información relacionada con el proceso de emisión normativo”.
La Estrategia Going Digital de la OCDE (2019a) apunta la necesidad de incluir a los actores interesados en el desarrollo de la Estrategia de Transformación Digital. Sin embargo, no hay trazos de una consulta pública en la página web del DNP, ni en otros mecanismos de consulta como la Urna de Cristal y no nos enviaron correos electrónicos, a pesar de haber participado en la construcción de políticas públicas de temas digitales en varias oportunidades.
No podemos hablar de transformación digital desde el Estado si no se hacen procesos de consulta y participación utilizando las tecnologías disponibles y no podemos hablar de una visión estratégica si no tenemos la perspectiva de otros actores que defienden las políticas públicas desde un enfoque de derechos humanos.
2. El acceso y la adopción de las tecnologías en la ruralidad no es solo con los grandes operadores
El Gobierno está centrado en la apuesta de dar incentivos a los grandes operadores para acercar la conectividad a las áreas rurales y este borrador de CONPES continua esta narrativa. Sin embargo, las recomendaciones de la OCDE (2019a) no solo incluyen el mecanismo de los incentivos, sino también la inversión directa del Estado considerando la incapacidad de pago de la ruralidad o la creación de Alianzas Público Privadas, para que se pueda compartir el riesgo que implica para los privados llegar a las áreas rurales.
Desde Fundación Karisma, somos promotores del modelo de las redes comunitarias trabajando directamente con las comunidades. En este caso, es necesario aclarar que las redes comunitarias no son una tecnología específica, sino un concepto en el que las personas trabajan mancomunadamente para implementar una infraestructura de telecomunicaciones para satisfacer sus necesidades de comunicación. Así mismo, está la posibilidad de participación de pequeños operadores para ofrecer alternativas a las zonas con altos índices de ruralidad donde los operadores, por más incentivos que tengan, no les interesa llegar.
Aunque, como lo mostró las recomendaciones de la OCDE (2019a), la cuestión no está solamente en el acceso a la conectividad, sino también es un tema de dispositivos, adopción de las tecnologías y educación no formal para llegar a las zonas rurales. Sin embargo, el CONPES no incluye ningún tipo de mecanismo que apoye este proceso.
Es necesario entender que la apropiación de tecnologías en las zonas rurales no puede ser la misma que la que se quiere impulsar en la educación formal (Básica y Secundaria). Los enfoques diferenciales para la ruralidad deben apostar por la educación no formal y la formación de habilidades en adultos para cerrar las brechas.
A pesar de que se mencionan los avances de los Puntos y los Kioscos Vive Digital, estas iniciativas están desfinanciadas y los puntos ya no funcionan. No podemos echar para atrás esfuerzos de política pública que han sido tan costosos y que impulsan la adopción de las tecnologías. El borrador de CONPES representa un paradigma fallido que considera que la conectividad es una apropiación y que la oferta hace su demanda.
Otro aspecto que hemos aplaudido de la visión de la OCDE es la inclusión social. La apropiación de la tecnología no solo pasa por el acceso y la educación, sino que la experiencia de la conectividad es totalmente diferente de quien se conecte. Por esto, es necesario tener enfoques de género que “generen conciencia y empoderen a las personas que son excluidas de las dinámicas digitales” por medio de capacitaciones de los riesgos digitales y con estrategias para enfrentar la violencia que afrontan de forma diferenciada las mujeres y los colectivos LGBTI (OCDE, 2019a).
De la misma forma, no hay enfoques diferenciales para los grupos de edades, es decir, las personas jóvenes y adultos mayores que requieran comprender los riesgos digitales, sus derechos como consumidores y los usos que pueden hacer de estas tecnologías para el ejercicio de sus derechos.
Desde Fundación Karisma consideramos necesario también construir políticas que promuevan la apropiación de internet y sus dinámicas en estos grupos partiendo de sus preocupaciones y necesidades. De esta forma, los grupos de género que han sido discriminados podrían buscar formas de utilizar las tecnologías para ejercer sus derechos políticos, civiles y sociales.
Igualmente, también consideramos importante un enfoque diferencial para las zonas rurales y para los grupos étnicos, pues las necesidades y las dinámicas son diferentes. No se trata solamente de conectividad, sino de procesos de apropiación que disminuyan los efectos disruptores de las tecnologías en sus formas de vida ancestrales y su cosmovisión. En ese sentido, hablamos también de un enfoque colaborativo que trabaje con las comunidades para que adopten las tecnologías de acuerdo con sus necesidades.
3. La innovación no solo es para las grandes empresas
El borrador de CONPES adopta el enfoque de la OCDE en términos de apertura del mercado, mecanismos de promoción de la tecnología en las empresas y alianzas con empresas de tecnología extranjeras. Sin embargo, el documento deja fuera que la innovación no solo surge para las grandes empresas, sino también de las universidades, las comunidades y las Pymes.
Como lo señalaba Salvador Kalmanovitz (19 de mayo de 2019), la innovación no solo se impulsa con alianzas con los gigantes tecnológicos o con la promoción de empresas de tecnología que están creciendo a costa de los derechos laborales como Rappi y Merqueo, sino también en una fuerte inversión en investigación y desarrollo en las universidades y apoyando específicamente las tecnologías en las universidades públicas.
Esta visión también está presente en el documento guía de la OCDE (2019a), pues reconoce la importancia de los productos intangibles como las patentes y los desarrollos de software en las instituciones de investigación, no solo en el sector empresarial.
Otro aspecto es que la OCDE reconoce la importancia de promover la Ciencia y la Innovación Abierta en las universidades e institutos de investigación. Ahora bien, el texto de CONPES que se presentó no analiza la situación de la ciencia abierta y no establece mecanismos para apoyar su consolidación.
La OCDE también reconoce que la “transformación digital” debe funcionar para modificar las condiciones socioeconómicas apoyando a la Pymes para entrar a los mercados digitales y, de esta forma, promover la competitividad. El documento no reconoce esas diferencias en la adopción de tecnologías y no deja mecanismos para apoyar especialmente a estas empresas por medio, por ejemplo, de créditos preferenciales (OCDE, 2019a). De hecho, los datos que utilizan para construir el CONPES ni siquiera reconocen la diferencia de la experiencia de adopción de tecnologías entre el tamaño de las empresas. A pesar de que estas empresas representan el 80% del empleo, el texto no deja mecanismos para comenzar a recoger datos sobre estas diferencias y hacer medible el fenómeno de la adopción de tecnologías en las Pymes.
4. No hay preocupaciones por la regulación de las plataformas de tecnología como protección laboral, formalización e impuestos.
La OCDE también reconoce la importancia de la regulación sobre el trabajo para las plataformas de tecnología (Uber, Cabify, Rappi, Merqueo, etc.) para que empiecen a entregar datos de impuestos y trabajadores para arrancar un proceso de formalización. Ahora bien, el problema de los impuestos y la regulación laboral no hace parte de este borrador de CONPES. Como mínimo debe plantearse la necesidad de buscar marcos alternativos para el cobro de impuestos a estas empresas y para asegurar sistemas de protección social para quienes trabajan con ellos.
También, debe buscarse métodos para recoger impuestos de las empresas digitales para que financien directamente políticas públicas que cumplan el objetivo de lograr acceso y servicios universales de conectividad. Así mismo, se debe reconocer la necesidad de que aporten datos para que entren en libertad vigilada en miras a formalizar a sus trabajadores y recoger impuestos para ponerlos a trabajar para el beneficio social.
5. El talento es solo para las empresas y no cuenta con un enfoque inclusivo
El enfoque de la OCDE en términos de la promoción de talento en tecnología es analizar quiénes serán las personas más afectadas y cómo ayudarlas a entrar a la economía digital. Ahora bien, el CONPES es una política de promoción de la educación en tecnologías desde la educación básica hasta superior, pero sin estrategias para dirigir estos esfuerzos hacia las poblaciones que están siendo desplazadas por las tecnologías. Por esto, es importante que, como lo dice la OCDE (2019a), los esfuerzos se centren en las poblaciones menos cualificadas que van a ser las más afectadas por la automatización de procesos.
En este caso, los mecanismos tienen que centrarse en los grupos sociales más marginados de la economía formal para que reduzcamos las inequidades estructurales. De hecho, la focalización de estos esfuerzos no requiere grandes recursos extra, pues estrategias centradas en los colegios públicos, los rurales, las universidades regionales y el SENA pueden tener grandes frutos en términos de reducción de inequidades.
Así mismo, no hay un enfoque inclusivo para utilizar la “transformación digital” para superar inequidades estructurales en términos de ruralidad, etnia, género y edad. En ninguna parte del CONPES se mencionan estas inequidades, ni se adopta un marco para tener una sociedad más equitativa. Necesitamos estrategias para que la formación en tecnologías llegue a los grupos discriminados de la economía formal como las personas de bajos recursos, las mujeres y las personas jóvenes.
Otro aspecto es que el talento que se forme con esfuerzos públicos no puede irse únicamente para las empresas. Si realmente buscamos un cambio de la educación para la “transformación digital”, tenemos que generar talento para la educación en tecnología desde la Básica hasta la Superior. Así mismo, el sector público adolece de una carencia de personas cualificadas para los cambios tecnológicos que se están incluyendo en las estrategias de Gobierno Digital. De esta forma, estamos creando condiciones para que el Estado pierda capacidades de mantener los intereses públicos en la contratación de tecnologías. A pesar de la importancia de la formación de talento más allá de las empresas, el documento a comentarios no incluye esta perspectiva.
6. La falta de una visión transversal de las tecnologías
Un aspecto clave de las recomendaciones de Going Digital es que reconoce que las tecnologías son transversales a toda la política pública y, por esto, las estrategias de “transformación digital” deben ser un esfuerzo cooperativo de múltiples entidades que responden a la política social del Estado. Sin embargo, este texto, en general, carece de una perspectiva de política social que incluyera temas como: regulación laboral, empleo, impuestos, educación, ruralidad, estadísticas nacionales, esquemas de protección social, inequidad, redistribución del ingreso, perspectivas de género y enfoque étnico.
Ahora bien, lo que tenemos es un texto de comercio, promoción empresarial y algunos toques de administración pública. Siguiendo a la OCDE (2019a), requerimos “un enfoque flexible, progresista e integral a la formulación de políticas públicas en la era digital (…) los límites entre las áreas de política pública se están difuminando, haciendo esencial una fuerte cooperación y colaboración entre los silos de política pública” (p. 7). En otras palabras, sin política social no vamos a poder mitigar los riesgos de las tecnologías y sí que menos aprovechar la transformación productiva para cerrar brechas sociales históricas de nuestra sociedad. Mientras que no haya una visión desde el Estado Social de Derecho que incluya redistribución, protección de derechos, bienestar e inclusión social no tendremos una visión estratégica y transversal de políticas públicas en tiempos digitales.
7. Otros faltantes del CONPES basados en la Estrategia Going Digital
7.1. No hay estrategias de participación y de Estado Abierto: A parte de los problemas de participación en la construcción del texto mismos, el CONPES no incluye mecanismos de transparencia y participación de actores interesados en la construcción, implementación y evaluación de políticas públicas. Igualmente, Colombia adquirió una serie de compromisos dentro del Open Government Partnership que no ha cumplido y que el CONPES no reconoce (AGAC, 2017). Los datos abiertos no solo son para el sector privado y la innovación, sino que también deben ayudar a ejercicios de transparencia del Estado para facilitar la participación de la ciudadanía en la política pública.
7.2. No hay estrategias para construcción de confianza: El texto no cuenta con mecanismos para la construcción de estrategias de privacidad, ni de protección de datos, ni de protección del consumidor dentro de toda la transformación del aparato productivo que busca lograr. Debemos recordar que un punto esencial de las recomendaciones de Going Digital y de nuestra política de seguridad digital es la construcción de confianza entre las empresas, el Estado y los ciudadanos en término del manejo de datos personales (DNP, 2016).
7.3. No hay estrategias para recolectar datos alternativos sobre la inclusión social en tecnologías: Las recomendaciones de Going Digital también incluyen recomendaciones de recolección de datos alternativos que incluyan las preocupaciones transversales que representa el texto. Sin embargo, el CONPES a comentarios no cuenta con estrategias para comenzar a medir el nivel del problema de la inclusión social como: el porcentaje de mujeres jóvenes trabajando en tecnologías, las personas adultas mayores que usan Internet, las personas de bajos recursos que usan Internet, los trabajadores no cualificados recibiendo entrenamiento en tecnologías o las Pymes que venden online (OCDE, 2019c).
8. Conclusión: Transformación Digital sin focalización, ni inclusión social no va a traer bienestar para todas y todos.
Las políticas que presentan en este borrador de CONPES solo incluyen preocupaciones centradas en el sector productivo y el crecimiento económico, dejando por fuera la posibilidad de utilizar la tecnología para generar bienestar e inclusión social. Las tecnologías sin estar pensadas desde un marco del Estado Social de Derecho pueden generar más inequidades y reproducir las brechas estructurales de nuestra sociedad. Por esto, es necesario seguir una recomendación general de la OCDE (2019a) y es pensarnos cómo podemos utilizar las tecnologías para transformar las inequidades estructurales por medio de enfoques que reconozcan de forma diferenciada las experiencias de los grupos sociales.
La tecnología puede ser útil para mejorar las condiciones en las zonas con alta ruralidad, fortalecer las Pymes que generan más empleo, proteger a las personas trabajadoras, ofrecer oportunidades de ascensión social, integrar a las y los jóvenes a un mercado laboral cambiante y ofrecer herramientas a grupos de género que han sido excluidos de las dinámicas socioeconómicas. Sin un enfoque inclusivo y social, la “transformación digital” viene solo a reproducir los problemas sociales que ya tenemos.
Referencias
Alianza Gobierno Abierto Colombia (AGAC). (2017). Tercer Plan de Acción Nacional 2017-2019: Colombia, hacia un Estado Abierto. Gobierno de Colombia: Bogotá.
Clifton, J. & Díaz, D. (2011), “The OECD and phases in the international political economy, 1961–2011”, Review of International Political Economy, 18:5, 552-569
Departamento Nacional de Planeación. (2014), Documento CONPES 3816: Mejora normativa análisis de impacto. Gobierno de Colombia: Bogotá.
Departamento Nacional de Planeación. (2016), Documento CONPES 3854: Política Nacional de Seguridad Digital. Gobierno de Colombia: Bogotá.
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). (2017), Government at a Glance 2017. OECD Publishing: París.
OCDE. (2018), OECD Regulatory Policy Outlook 2018, OECD Publishing, Paris.
OCDE. (2019a),Going Digital: Shaping Policies, Improving Lives, OECD Publishing, Paris.
OCDE. (2019b),”Using digital technologies to improve the design and enforcement of public policies”, OECD Digital Economy Papers, No. 274, OECD Publishing, Paris
OCDE. (2019c), Measuring the Digital Transformation: A Roadmap for the Future, OECD Publishing, Paris.
Kalmanovitz, S. (19 de mayo de 2019). “Duque en el Valle de la Silicona”. En El Espectador. Disponible en https://www.elespectador.com/opinion/duque-en-el-valle-de-la-silicona-columna-861507
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